Карта сайта

Шенгенская зона и сотрудничество

Шенгенская зона и сотрудничество были основаны Шенгенским договором 1985 года. Шенгенская зона является территорией, где гарантированна свобода передвижения граждан. Страны, подписавшие Договор, взамен всех упраздненных внутренних границ создали единую внешнюю границу. Здесь применяются общие правила и процедуры в отношении выдачи краткосрочных виз, заявлений о предоставлении политического убежища и пограничном контроле. В тоже время, чтобы гарантировать безопасность внутри Шенгенской зоны, расширялось сотрудничество и координация между службами полиции и судами. Шенгенское сотрудничество стало составной частью правовой системы Европейского Союза (ЕС) с подписанием в 1997 году Амстердамского договора. Однако не все страны, осуществляющие сотрудничество в рамках Шенгена, являются странами Шенгенской зоны. Это происходит либо из-за нежелания упразднять пограничный контроль, либо из-за несоответствия необходимым требованиям для применения Шенгенских правил.

В 1980-е годы начались дебаты о понятии свободного передвижения лиц. Некоторые государства-члены ЕС считали, что оно должно применяться только к гражданам ЕС, в силу чего сохранялся бы контроль на внутренних границах, позволяющий различить граждан ЕС и граждан других стран. Другие государства выступали в пользу свободного передвижения для всех, что означало бы прекращение какого бы то ни было контроля на внутренних границах. Поскольку государствам-членам ЕС не удалось прийти к согласию по данному вопросу, Франция, Германия, Бельгия, Люксембург и Нидерланды в 1985 году решили создать территорию без внутренних границ. Она стала известна как «Шенгенская зона» по названию городка в Люксембурге, где были подписаны первые соглашения. После подписания Амстердамского договора это межправительственное сотрудничество стало частью структуры ЕС 1 мая 1999 года.

Развитие сотрудничества и расширение Шенгенской зоны

Первое соглашение между первыми пятью членами Шенгенской группы было подписано 14 июня 1985 года. Следующая конвенция была разработана и подписана 19 июня 1990 года. Вступление ее в силу в 1995 году означало отмену контроля на внутренних границах подписавших ее государств и создание единой внешней границы, где иммиграционный контроль при въезде в Шенгенскую зону проводится в соответствии с идентичными процедурами. Были приняты единые правила в отношении виз, права на убежище и контроля на внешних границах, для обеспечения свободы передвижение лиц по территории стран-участниц без нарушения законности и правопорядка.

Соответственно, для согласования свободы и безопасности, эта свобода передвижения сопровождалась так называемыми «компенсационными» мерами. Они включали усиление сотрудничества и координации между полицейскими и судебными органами с целью обеспечения внутренней безопасности и, в частности, борьбы с организованной преступностью. С этой целью была создана Шенгенская информационная система (SIS, ШИС). ШИС представляет собой сложную базу данных, используемую органами стран-членов Шенгенской зоны для обмена данными об определенных категориях лиц и товаров.

Шенгенская зона постепенно расширялась практически до числа государств-членов ЕС. Италия подписала соглашения 27 ноября 1990 года, Испания и Португалия присоединились 25 июня 1991 года, Греция последовала 6 ноября 1992 года, затем 28 апреля 1995 года Австрия, Дания, Финляндия и Швеция 19 декабря 1996 года. Чешская Республика, Эстония, Латвия, Литва, Венгрия, Мальта, Польша, Словения и Словакия присоединились 21 декабря 2007 года, а 12 декабря 2008 года - ассоциированный член ЕС Швейцария. Болгария, Кипр и Румыния пока еще не являются полноправными членами Шенгенской зоны; пограничный контроль между ними и Шенгенской зоной осуществляется до принятия решения Советом ЕС о соответствии условиям, необходимых для упразднения контроля на внутренних границах. (Сведения о позиции Великобритании и Ирландии приведены ниже.)

Меры, принятые государствами-членами в рамках сотрудничества по Шенгенским соглашениям

Основные меры, принятые в рамках Шенгенской структуры включают:

  • отмену контроля лиц на внутренних границах;
  • общий набор правил, регулирующих пересечение людьми внешних границ стран-членов ЕС;
  • гармонизация условий въезда и выдачи краткосрочных виз;
  • усиленное сотрудничество полиции (включая право трансграничного наблюдения и преследования);
  • усиление сотрудничества между судебными органами посредством ускорения системы экстрадиции и передачи для исполнения приговоров по уголовным делам;
  • создание и развитие Шенгенской информационной системы (ШИС).

Шенгенская информационная система (ШИС)

В основе Шенгенского механизма была создана информационная система, которая позволяла органам пограничного контроля и судебным органам получать информацию о лицах или объектах.

Государства-члены предоставляют в систему информацию через национальные сети (Н-ШИС), подключенные к центральной системе (Ц-ШИС). Эта ИТ-система дополняется сетью, известной как SIRENE (запрос дополнительной информации национального уровня), которая является интерфейсом пользователей ШИС.

Включение Шенгенских правил в правовую систему ЕС

Протокол к Амстердамскому договору включает изменения, привнесенные Шенгенским соглашением, в правовую систему ЕС. Теперь Шенгенская зона входит в институционную и правовую систему ЕС. Следовательно, она подпадает под парламентский и судебный контроль и направлена на достижение такой цели, как свободное передвижение лиц, закрепленное в Едином европейском акте 1986 года, обеспечивая в то же время демократический парламентский контроль и предоставляя гражданам доступные юридические средства защиты своих прав (Европейский суд и (или) национальные суды, в зависимости от сферы законодательства).

Чтобы сделать эту интеграцию возможностей, Совет ЕС принял ряд решений. Прежде всего, как указано в Амстердамском договоре, Совет занял место Исполнительного комитета, созданного по Шенгенским соглашениям. Своим решением 1999/307/ЕС от 1 мая 1999 года Совет принял процедуру включения Шенгенского секретариата в Общий секретариат Совета, включая положения, касающиеся персонала Шенгенского секретариата. Как следствие, были созданы новые рабочие группы, призванные содействовать Совету в ведении деятельности.

Одна из самых важных задач Совета при инкорпорировании Шенгенской зоны состояла в выборе из положений и мер, принятых государствами-подписантами, тех, которые образовали подлинные правила, т.е. совокупность правовых норм, которые могли бы служить основой для дальнейшего сотрудничества. Перечень элементов, составляющих правила, с указанием соответствующей правовой базы для каждого из них в Договорах (Договоре о образовании Европейского Сообщества или Договоре о Европейском Союзе), был принят решениями Совета 1999/435/ЕС и 1999/436/ЕС от 20 мая 1999 года. Большинство этих актов опубликовано в «Официальном вестнике». После этого Шенгенское законодательство было еще больше усовершенствовано. Например, некоторые статьи Шенгенской конвенции были заменены новым законодательством ЕС (например Шенгенский пограничный кодекс).

Участие Дании

Хотя Дания и подписала Шенгенское соглашение, она может в рамках ЕС решать, применять или не применять новые меры, предусмотренные Разделом IV Договора об образовании Европейского Сообщества, причем даже те, которые являются развитием Шенгенских правил. Дания связана, однако, определенными мерами по общей визовой политике.

Участие Ирландии и Великобритании

В соответствии с протоколом к Амстердамскому договору, Ирландия и Великобритания могут принимать участие в некоторых или во всех Шенгенских мероприятиях, если государства-члены Шенгенского соглашения и представитель правительства соответствующей страны единогласно проголосуют за это на Совете.

В марте 1999 года Великобритания выразила желание участвовать в некоторых аспектах Шенгенского сотрудничества, а именно в полицейском и судебном сотрудничестве по уголовным делам, борьбе против торговли наркотиками и Шенгенской информационной системе (ШИС). Решение Совета 2000/365/ЕС, утверждающее запрос Великобритании, было принято 29 мая 2000 года.

В июне 2000 года Ирландия также изъявила желание участвовать в некоторых аспектах Шенгенского сотрудничества, приблизительно соответствующих аспектам, охваченным запросом Великобритании. Совет принял решение 2002/192/ЕС, утверждающее запрос Ирландии, 28 февраля 2002 года. Комиссия опубликовала заключения по этим двум заявкам, подчеркнув, что частичное участие этих двух государств-членов не должно привести к уменьшению согласованности правил в целом.

После оценки условий, которые должны предшествовать реализации положений, регламентирующих полицейское и судебное сотрудничество, Совет своим решением 2004/926/ЕС от 22 декабря 2004 года одобрил применение Великобританией этой части Шенгенских правил.

Отношения с третьими странами: общие принципы

Постепенное расширение Шенгенской зоны с включением всех государств-членов ЕС привело третьи страны, имеющие особенные отношения с ЕС, к участию в Шенгенском сотрудничестве. Предварительным условием ассоциации с Шенгенскими правилами для третьих стран является соглашение о свободном передвижении лиц между этими странами и ЕС (в отношении Исландии, Норвегии и Лихтенштейна это предусмотрено Соглашением о Европейском экономическом пространстве, а в отношении Швейцарии – Соглашением о свободном передвижении лиц).

Для этих стран участие предполагает:

  • включение в зону без контроля на внутренних границах;
  • применение положений Шенгенских правил и всех текстов, принятых в соответствии с ними (далее – Шенгенские тексты);
  • участие в решениях, касающихся Шенгенских текстов.

На практике это участие принимает форму смешанных комитетов, которые проводят заседания параллельно с рабочими группами Совета ЕС. В их состав входят представители правительств государств-членов, Комиссии и правительств третьих стран. Поэтому ассоциированные страны участвуют в дискуссиях о развитии Шенгенских правил, но не принимают участие в голосовании. Сформулированы процедуры уведомления и принятия последующих мер или актов.

Отношения с Исландией и Норвегией

Вместе со Швецией, Финляндией и Данией, Исландия и Норвегия входят в Скандинавский паспортный союз, который упразднил контроль на внутренних границах. Исландия и Норвегия ассоциированы с разработкой Шенгенских соглашений с 19 декабря 1996 года. Хотя у них не было права голоса в Шенгенском исполнительном комитете, они могли выражать свое мнение и формулировать предложения.

Для расширения этой ассоциации, 18 мая 1999 года между Исландией, Норвегией и ЕС было подписано соглашение об ассоциации Исландии и Норвегии, предусматривающее имплементацию, применение и развитие Шенгенских правил, основанных на решении Совета 1999/439/ЕС от 17 мая 1999 года.

Соглашение, утвержденное Советом 28 июня 1999 года, охватывает отношения между Исландией и Норвегией, с одной стороны, и Ирландией и Великобританией, с другой стороны, в сферах Шенгенских правил, применимых к Исландии и Норвегии [Официальный Вестник L 15, 20.01.2000].

Решением Совета 2000/777/ЕС от 1 декабря 2000 года, было принято, что, начиная с 25 марта 2001 года положения Шенгенских правил будут применяться к пяти странам Скандинавского паспортного союза.

Участие Швейцарии и Лихтенштейна

ЕС заключило договор с Швейцарией об участии этой страны в Шенгенской зоне [Официальный Вестник L 53 от 27.02.2008]; в результате Швейцария присоединилась 12 декабря 2008 года. Она имеет такой же статус ассоциированного члена, как Норвегия и Исландия. Протокол об участии Лихтенштейна в Шенгенской зоне был подписан 28 февраля 2008 года.

Шенгенская информационная система второго поколения (ШИС II)

Шенгенская информационная система работает с 26 марта 1995 года, когда для стран-участниц Шенгенского сотрудничества был отменен контроль на внутренних границах. Учитывая прогресс, достигнутый за этот период в сфере информационных технологий, возникла необходимость разработки новой системы с более развитыми функциональными возможностями на базе передовых технологий. Благодаря этой системе также появится возможность подключить другие государства-члены.

В этом ключе Совет 6 декабря 2001 года принял два законодательных акта: регламент и решение, возлагающие на Комиссию ответственность за разработку ШИС II и предусматривающие покрытие соответствующих расходов из общего бюджета ЕС. Кроме того, 29 апреля 2004 года Совет принял новый регламент, а 24 февраля 2005 года – новое решение о придании действующей системе определенных рабочих функций на период до завершения разработки ШИС II.

Со своей стороны Комиссия 18 декабря 2001 года опубликовала сообщение о путях создания и развития ШИС II. После изучения и дискуссий касательно архитектуры и функциональных возможностей будущей системы Комиссия 31 мая 2005 года представила три предложения о законодательных инструментах, предназначенных для формирования новой правовой базы. Два из них (Регламент об аспектах «1-го столпа» ШИС II (OJ L 381/4, 28.12.2006) и Регламент о доступе к ШИС II со стороны служб, отвечающих за выдачу свидетельств о регистрации транспортных средств (OJ 381/1, 28.12.2006)) были приняты 20 декабря 2006 года. Третий акт (Решение, определяющее аспекты «3-го столпа» ШИС II) был принят 12 июня 2007 года (OJ L 205/63, 7.8.2007).

До ввода ШИС II в эксплуатацию Совет по делам юстиции и внутренних дел в декабре 2006 года дал свое согласие на проект SISone4all (проект государств-членов, координируемый Португалией). SISone4all – временное решение, призванное подключить девять стран, ставших членами ЕС в 2004 году, к существующей версии системы (SIS1+), чтобы позволить этим странам как можно скорее пройти необходимую оценку для отмены контроля на внутренних границах. Работа над SISone4all должна быть завершена к концу 2007 года.

Совет несколько раз подтверждал, что разработка ШИС II остается абсолютным приоритетом. ШИС II будет современной системой, отличающейся новыми функциональными возможностями, и предусматривающей подключение других новых государств-членов. Работа над ШИС II идет в соответствии с общим графиком проекта. Система уже разработана и проходит испытания.

В декабре 2006 года Европейский Совет приветствовал перспективу отмену контроля на внутренних границах с декабря 2007 года (сухопутные и морские границы) и максимум к марту 2008 года (воздушные границы), при условии соблюдения всех условий для применения Шенгенского acquis. Это расширение должно коснуться девяти новых государств-членов ЕС (Чехии, Эстонии, Венгрии, Латвии, Литвы, Мальты, Польши, Словакии и Словении).

Дата последнего обновления: 03.08.2009

 

Проект финансируется 
Европейским Союзом
Проект имплементируется 
Международной организацией 
по миграции