Законодательство ЕС

Интеграция вопросов, связанных с миграцией, во внешнюю политику

20.02.2020

Задача этого документа – троякая: во-первых, вернуть проблему миграции в ее более широкий контекст, учитывая движущие силы международной миграции, особый случай людей, нуждающихся в защите, и последствия международной миграции для развивающихся стран; во-вторых, дать обзор миграционной политики Сообщества и того, как вопросы миграции интегрируются в программы и политику внешнего сотрудничества Сообщества; в-третьих, обозначить возможные политические события, которые могли бы улучшить вклад Сообщества в повышение эффективности управления миграционными потоками, в том числе в обуздание нелегальной миграции.

2) АКТ

Сообщение Комиссии от 3.12.2002 года Совету и Европейскому Парламенту: Интеграция миграционных вопросов в отношения Европейского Союза с третьими странами [COM(2002) 703 final - в «Официальном вестнике» не опубликовано]

3) КРАТКОЕ СОДЕРЖАНИЕ

Миграция – один из главных стратегических приоритетов для Европейского Союза. Миграцию следует рассматривать не только как проблему, но и как положительный фактор роста и успеха самого Союза и стран, затронутых миграцией.

В настоящее время внедряется политика Сообщества по миграции и убежищу, основанная на Амстердамском договоре и приоритетах, поставленных Европейским Советом на заседании в Тампере. Данное Сообщение – неотъемлемая часть общего подхода, и за ним последует (в марте 2003 года) еще одно Сообщение Комиссии о взаимодействии между иммиграцией, с одной стороны, и занятостью и социальной политикой в Европейском Союзе, с другой стороны. Памятуя о проблеме нелегальной иммиграции, на заседании в Севилье Европейский Совет обратил внимание на то, какой вклад различные документы и инструменты ЕС по внешней политике, в том числе политика развития, могут внести в устранение коренных причин миграционных потоков. Поэтому Совет потребовал включить иммиграционную политику в отношения Союза с третьими странами. Европейский Совет потребовал также подготовить отчет об эффективности финансовых ресурсов, имеющихся на уровне Сообщества для репатриации иммигрантов и лиц, ищущих убежища, которые получили отказ, для управления внешними границами, для проектов по убежищу и миграции в третьих странах.

Сообщение было разделено на следующие две части:

  • Часть I. Миграция и развитие
  • Часть II. Отчет об эффективности финансовых ресурсов, имеющихся на уровне Сообщества

При интегрировании миграции во внешнюю политику Сообщества работа должна основываться на следующих четырех ключевых принципах:

  • Интеграция миграционных аспектов во внешнюю деятельность Сообщества не должна нарушать общую согласованность ее внешней политики и действий; она должна поощрять те страны, которые сотрудничают, а не наказывать тех, которые не хотят этого делать.
  • Долгосрочным приоритетом должно быть устранение коренных причин миграционных потоков путем искоренения бедности, институционального строительства, наращивания потенциала и предотвращения конфликтов.
  • Миграционные аспекты должны отражаться в «Национальном и региональном стратегическом документе», который образует основу программ помощи ЕС третьим странам.
  • Потребуется дополнительное финансирование. Эти ресурсы должны использоваться для финансирования конкретных, целевых мероприятий в сфере миграции; эти мероприятия должны дополнять те, которые финансируются по более общим статьям бюджета.

Миграция и развитие

ЕС и международные миграционные потоки

  • Чистый годовой официальный уровень входящей миграции в ЕС в настоящее время равен приблизительно 2,2‰. Следует проводить важное юридическое различие между экономическими мигрантами и лицами, нуждающимися в защите. Количество нелегальных мигрантов в ЕС можно оценить только приблизительно.
  • Большинство «экономических мигрантов» происходят из стран со средним уровнем доходов и государств с переходной экономикой. Граждане развивающихся стран с низким уровнем доходов обычно едут в региональные центры экономического роста. Содействие миграции «юг-юг» могло бы стать важным аспектом сотрудничества Сообщества с определенными странами в целях развития.

Причины миграции

  • К условиям, вызывающим миграцию, относятся такие факторы, как низкие темпы экономического роста, неравное распределение доходов, перенаселение, тесно связанное с высокими темпами роста численности населения, высокие уровни безработицы, вооруженные конфликты и этнические чистки, нарушения прав человека, преследование и стихийные бедствия (ухудшение состояния окружающей среды в целом), а также плохое управление.
  • Главными отталкивающими факторами являются безопасность и социально-экономический рост в принимающих странах. Из-за дефицита рабочей силы в высококвалифицированных и малоквалифицированных отраслях базирующиеся в Европе компании все больше обращаются на рынок труда развивающихся стран и набирают там работников, нуждающихся в практических советах и поддержке.
  • Успешные процессы развития могут – в краткосрочной перспективе – привести к росту международной миграции, поскольку определенное число людей получает средства на поездку, тогда как возможности удовлетворения потребностей на родине остаются ограниченными. Это явление – называемое миграционным «горбом» - должно, как правило, через некоторое время исчезнуть.

Принимающие страны и беженцы

  • Многим развивающимся странам приходится справляться с количеством беженцев, значительно превышающим средний уровень по ЕС. В 2002 году в мире насчитывалось 13 млн. беженцев и лиц, ищущих убежища, из которых в ЕС находилось только 1,9 млн. (15%). Количество лиц, ищущих убежища в ЕС, за последнее десятилетие сократилось вдвое (сейчас оно составляет менее 400 тыс. чел. в год).
  • Бремя, которое ложится на принимающие развивающиеся страны, отягощается ограниченными финансовыми и институциональными возможностями, свойственными этим странам. Сообщество финансирует проекты по оказанию гуманитарной помощи на нужды беженцев и, в то же время, на предоставление принимающей стране помощи в управлении ограниченными инфраструктурными и институциональными средствами. Финансируются также проекты по содействию репатриацию в страну происхождения.

Последствия миграции для развивающихся стран

  • Международная миграция может способствовать экономическому развитию и принимающей страны, и страны происхождения. Для многих развивающихся стран денежные переводы являются важным позитивным вкладом в платежный баланс и значительным источником иностранной валюты. Комиссия считает, что государственная администрация в странах, принимающих мигрантов, может сыграть определенную роль в попытках обеспечить, чтобы эти средства переводились в развивающиеся страны дешевым, законным и надежным способом.
  • Увеличивающаяся глобализация стимулирует миграцию работников-специалистов (утечку мозгов). Это явление может иметь прямые отрицательные последствия для процесса развития страны происхождения. По этой причине 6-я рамочная программа исследований и разработки технологий (RTD), по которой проводится обучение ученых из третьих стран, в частности, из развивающихся стран, включает элементы, которые способствуют возвращению слушателей в свои страны. Добровольное возвращение мигрантов означает возвращение накопленных объемов финансового, человеческого и социального капитала в развивающиеся страны.

Миграционная политика Сообщества. Комиссия сформулировала основные компоненты общей политики по миграции и убежищу в двух общих Сообщениях и в отдельных предложениях, где освещены следующие направления:

  • создание принципиальной основы для допуска и условий пребывания легальных мигрантов и их семей (например, обеспечение воссоединения семей);
  • содействие мобильности граждан третьих стран в ЕС (т.е. для долговременно проживающих лиц или для граждан третьих стран, являющихся студентами);
  • совершенствование сотрудничества в возвращении мигрантов.

Помощь третьим странам, непосредственно связанная с управлением миграцией

Миграция – новое поле деятельности для программ Сообщества по развитию и сотрудничеству. Большинство соответствующих программ Сообщества будет выполняться в период 2002-2004 гг. Основные региональные ориентировки можно вкратце изложить следующим образом:

  • Средиземноморский регион: в программе МЕДА, региональной программе в сфере юстиции и внутренних дел, рассматриваются общие вопросы борьбы с организованной преступностью, в том числе с преступными группировками, занимающимися незаконным ввозом мигрантов и торговлей людьми. Что касается миграции, в частности нелегальной, то программа предусматривает подготовку полицейских и судебных кадров и создание сети «Евромед» для сбора данных и проведения исследований по миграционным явлениям.
  • Западные Балканы: цель программы КАРДС состоит в развитии регионального сотрудничества, в частности, в сфере юстиции и внутренних дел. Учитывая проницаемость границ в регионе и слабую инфраструктуру, сотрудничество по вопросам миграции имеет особое значение.
  • Восточная Европа и Центральная Азия: текущая региональная программа ТАСИС в сфере юстиции и внутренних дел сосредоточена на трех основных направлениях: развитие системы комплексного управления границами, миграции и убежища; борьба с торговлей наркотиками, в частности, с участием Афганистана; принятие действенных антикоррупционных мер в государствах-партнерах. Новая программа ТАСИС для Центральной Азии будет предусматривать сотрудничество в сфере миграции и по сопутствующим вопросам (например, по развитию возможностей пограничного менеджмента).
  • Азия: диалог по иммиграции уже начался в рамках АСЕМ (азиатско-европейских контактов).
  • Латинская Америка: Комиссия начала изучать пути развития диалога по миграции между двумя регионами.
  • Африканские, карибские и тихоокеанские страны (АКТ): Котонусское соглашение содержит конкретные положения о сотрудничестве по миграции и, в частности, по предотвращению нелегальной иммиграции и борьбе с ней. Углубленный диалог по миграции ведется в контексте партнерства между этими странами и ЕС и в рамках Совета министров АКТ-ЕС.

Помощь и реабилитация: важная связь между помощью, реабилитацией и развитием заслуживает особого внимания. Несколько программ, в рамках которых оказывается поддержка людям, изгнанных из родных мест, уже выполняются или готовятся (например, КАРДС).

Коренные причины миграционных потоков. Для того, чтобы политика Сообщества по развитию могла способствовать устранению коренных причин миграционных потоков, эта политика должна быть нацелена на сокращение бедности. В этом контексте приоритетными направлениями политики Сообщества по развитию являются следующие:

  • Торговля и развитие в целях снижения уровня безработицы и компенсации отсутствия экономических перспектив. Сообщество должно продолжать содействовать улучшению эффективного доступа продукции развивающихся стран на рынок ЕС, а также интеграции развивающихся стран в мировую систему торговли и т.д.
  • Предотвращение конфликтов, региональная интеграция и сотрудничество.
  • Наращивание институционального потенциала и надлежащее управление (например, институциональная реформа, поддержка диалога между государством и оппозиционными группами, реформа избирательной системы и т.д.).
  • Продовольственная безопасность и устойчивое развитие сельских районов: политика развития, которая способствует продовольственной безопасности и доступу к продовольствию и питьевой воде, ограничит миграцию бедных ради «выживания». В более широком контексте политика развития, направленная на устойчивое развитие сельских районов, сократит количество людей, переезжающих из сельской местности в города.

Политические события

Политический диалог и вопрос миграции. В контексте соглашений об ассоциации или сотрудничестве ЕС систематически будет включать вопрос связи между миграцией и развитием в повестку дня своего политического диалога. Следует рассматривать и другие вопросы, такие как коренные причины миграции, борьба с нелегальной иммиграцией, содействие возвращению, улучшение интеграции легальных мигрантов, содействие «обороту мозгов», способы оказания помощи тем, кто хочет способствовать процессу развития страны своего происхождения, и т.д.

Квалифицированная рабочая сила. Поскольку «утечка мозгов» может иметь отрицательные последствия для развития третьих стран, следует сделать попытку сокращения числа финансово привлекательных местных вакансий (например, Сообщество могло предложить рабочие места, в настоящее время занятые персоналом, работающим за рубежом, местным жителям).

Соглашения о реадмиссии. В ноябре 2002 года Сообщество подписало соглашение о реадмиссии с Гонконгом, и планируется заключение таких соглашений с другими странами. Эти соглашения должны вписываться в более широкое политическое сотрудничество и диалог с третьими странами. В этом диалоге следует использовать «рычаг», который дают стимулы (например, в индивидуальном порядке для каждой страны, льготные тарифы, увеличенная помощь в целях развития, более благоприятная визовая политика, увеличение квот трудящихся-мигрантов в данных странах), обеспечивая таким образом сотрудничество третьих стран в обсуждении и заключении соглашений о реадмиссии с Европейским Сообществом. Конкретная поддержка Сообщества для подготовки и имплементации соглашений о реадмиссии третьими странами должна быть направлена на развитие институциональных возможностей и оказание технической помощи.

Промежуточный обзор. Промежуточный обзор национальных и региональных стратегических документов (который должен начаться в 2003 году) позволит в индивидуальном порядке изучить вопрос о том, насколько следует усилить акцент на конкретных программах, относящихся к миграции. Это может привести к корректировке внешних действий Сообщества с тем, чтобы придать больший вес миграционной политике и сопутствующим вопросам. Вместе с тем, вопрос миграции касается и других шагов в политике Сообщества, в частности в торговой зоне после Дохи, в устойчивом развитии после Йоханнесбурга, а также касательно борьбы с преступностью и терроризмом.

Часть II. Отчет об эффективности финансовых ресурсов, имеющихся на уровне Сообщества. Во второй части Сообщения Комиссия оценивает, насколько эффективно используются финансовые ресурсы Сообщества в решении проблем, связанных с миграцией. Комиссия считает, что объем этой проверки можно расширить, охватив не только уже примененные финансовые инструменты, но и инструменты, принятие которых в данный момент рассматривается в рамках общей политики убежища и иммиграции.

Хотя после того, как впервые были выделены средства на политику убежища и иммиграции, объем ассигнований регулярно и существенно увеличивался, запланированное изучение финансовой перспективы обусловит необходимость корректировки с учетом потребностей, вытекающих из истинной общей политики иммиграции и убежища.

4) МЕРЫ ПО ИМПЛЕМЕНТАЦИИ

5) КОНТРОЛЬ

Дата последнего изменения: 3.12.2007