Законодательство ЕС

Связи между легальной и нелегальной иммиграцией

21.02.2020

АКТ

Сообщение Комиссии Совету, Европейскому Парламенту, Европейскому социально-экономическому комитету и Комитету регионов от 4 июня 2004 года – Исследование связей между легальной и нелегальной миграцией [COM(2004) 412 final – в «Официальном вестнике» не опубликовано]

КРАТКОЕ СОДЕРЖАНИЕ

В данном исследовании Комиссии анализируется влияние политики легальной миграции на нелегальные миграционные потоки и на сотрудничество с третьими странами в борьбе с нелегальной иммиграцией. Сначала в исследовании описаны существующие меры по управлению легальной иммиграцией, а затем анализируются взаимосвязи между легальными и нелегальными миграционными потоками. Наконец, представлены предложения Комиссии по управлению иммиграцией.

Текущее управление легальной иммиграцией

Допуск граждан третьих стран в целях трудоустройства в разных государствах-членах осуществляется по-разному, так как он регламентируется внутренним законодательством, призванным реагировать на различные миграционные тенденции. Действующие процедуры и политика рассчитаны на удовлетворение потребностей рынка труда с одновременной защитой интересов национальной рабочей силы. Граждане третьих стран, желающие работать в ЕС, должны удовлетворять определенным критериям. Например, для того, чтобы иметь право на временный вид на жительство, они должны располагать предложением работы, достаточными финансовыми ресурсами и страховкой на случай болезни. В некоторых государствах-членах ускоренные или льготные процедуры могут привлекать высококвалифицированных работников в конкретные отрасли, такие как здравоохранение, но это касается и неквалифицированных работников.

Проведенное Комиссией исследование показывает, что сложно, с одной стороны, оценить легальные миграционные потоки, а с другой стороны – определить потребности рынка труда. Даже если качество статистических данных Сообщества улучшилось, источники, определения, сбор данных и практические методы все равно у каждого государства-члена свои. В отчете, тем не менее, сообщается, что, по оценкам, на долю миграции с целью трудоустройства сейчас приходится менее 15% лиц, допущенных в государства-члены. Большинство граждан третьих стран, легально допущенных в ЕС, въезжают по причине воссоединения семьи или гуманитарной защиты. Общие прогнозы в отношении занятости показывают дефицит рабочей силы в ЕС после 2010 года. В своем Сообщении об иммиграции, интеграции и занятости Комиссия признает, что в следующие несколько лет иммиграция будет становиться все более нужной для удовлетворения потребностей европейского рынка труда. Комиссия добавляет, однако, что иммиграция не решит проблемы, вызванные старением населения, которые потребуют структурного реформирования.

Чтобы позволить гражданам третьих стран въезжать в свои страны, несколько государств-членов заключили двусторонние соглашения о занятости. Цель этих документов – восполнить дефицит рабочей силы. Вместе с тем, они могут заключаться и с целью улучшения отношений с третьими странами, укрепления исторических и культурных связей, улучшения управления миграционными потоками, борьбы с нелегальной иммиграцией. Двусторонние соглашения, подписанные в последние годы, касались, как правило, допуска сезонных или временных работников, занятых в сельском хозяйстве, строительстве, туризме и общественном питании. Испания, например, подписала соглашения с шестью третьими странами (Болгарией, Колумбией, Доминиканской Республикой, Эквадором, Марокко и Румынией), которые являются традиционными источниками нелегальной иммиграции. Эти соглашения помогли улучшить сотрудничество и противостоять нелегальной иммиграции.

Еще один метод регулирования легальной иммиграции предполагает использование системы квот. Здесь именно правительства определяют ежегодные квоты после консультаций с предприятиями, организациями работодателей, профсоюзами и агентствами по трудоустройству. Государства-члены устанавливают свои квоты по отраслям, географическим регионам или странам происхождения. Исследование Комиссии показывает, что многие государства-члены критикуют недостаточную гибкость этой системы и опасаются, что она ограничивает их способность реагировать на потребности рынка труда. По мнению Комиссии, льготные квоты могут в краткосрочной перспективе содействовать сотрудничеству с некоторыми третьими странами, однако в долгосрочной перспективе они могут препятствовать сотрудничеству с другими третьими странами, поскольку имеют дискриминационный эффект.

Некоторые государства-члены также применяют меры по регуляризации. Частота этих операций возросла с середины 1990-х годов, хотя их использование зависит от конкретного государства-члена. Существует временная регуляризация и окончательная регуляризация. При временной регуляризации регуляризированные лица получают продлеваемый вид на жительство с ограниченным сроком действия. При окончательной регуляризации им предоставляется статус постоянного проживания. По данным исследования, некоторые государства-члены считают, что необходимо регуляризировать определенных мигрантов, которые не удовлетворяют обычным критериям для получения вида на жительство. Есть и страны, которые проводят регуляризацию на гуманитарных основаниях или по причине защиты для лиц, которые не могут претендовать на международную защиту, но не могут и возвратиться в страну происхождения. Наконец, некоторые государства-члены проводят регуляризацию постфактум – они регуляризируют нелегальных мигрантов, которые часто уже незаконно работают. В исследовании Комиссии рассмотрена эффективность программ регуляризации не только для заинтересованных мигрантов, но и для государства. Хотя такие программы позволяют лучше управлять численностью населением, решать проблему нелегальной работы и благодаря этому увеличивать государственный доход, Комиссия делает вывод о том, что такая регуляризация, тем не менее, является формой поощрения нелегальной миграции.

Взаимосвязь между легальной и нелегальной иммиграцией

Существует много форм легальной миграции. Мигранты въезжают в государство-член по суше, по воздуху или по морю. Некоторые пользуются фальшивыми или поддельными документами либо организованными преступными сетями. Другие въезжают легально, а потом «задерживаются». В исследовании отмечается, что нарисовать четкую картину масштабов нелегальной иммиграции в государствах-членах ЕС очень трудно. Количество нелегальных иммигрантов оценивается на основе числа отказов во въезде и случаев высылки, арестов на границе, отказов по ходатайствам о предоставлении убежища или национальной защиты, отказов по ходатайствам о регуляризации. К этим цифрам следует добавить тех, которые вообще не ходатайствуют ни о какой форме международной защиты. На основе этих оценок Комиссия считает, что нелегальная миграция имеет значительные масштабы и что сокращение нелегальных миграционных потоков является политическим приоритетом как на национальном уровне, так и на уровне ЕС.

Затем в исследовании изучается влияние двусторонних соглашений, визовой политики и сотрудничества с третьими странами на нелегальные иммиграционные потоки. Что касается соглашений, в исследовании сделан вывод о том, что в большинстве государств-членов нет прямой связи между внедрением двусторонних схем и сокращением нелегальных миграционных потоков. Тем не менее, подписание двусторонних соглашений, как представляется, помогло развитию сотрудничества с третьими странами по вопросам миграции в целом.

Еще один способ, которым традиционно регулируются потоки мигрантов, - изменения в визовой политике. После подписания Амстердамского договора 1999 года ЕС получил власть над визовой политикой государств-членов (за исключением Великобритании и Ирландии). Он согласовывает перечень третьих стран, граждане которых при пересечении внешних границ государств-членов подпадают под визовые требования или освобождаются от них. Комиссия отмечает, что на данный момент сложно доказать наличие связи между отменой визовых требований и последующим ростом нелегальной миграции. Представляется, однако, что введение визовой политики в соседних третьих странах ограничивает въезд в ЕС через эти страны. В Боснии и Герцеговине, например, эта мер привела к заметному падению числа иранских и турецких мигрантов, нелегально прибывающих в ЕС.

С одной стороны, Комиссия считает, что сотрудничество с третьими странами крайне необходимо для сокращения нелегальных иммиграционных потоков. Например, эффективными оказались соглашения о сотрудничестве между органами полиции и наблюдения за границами и соглашения о реадмиссии. С другой стороны, Комиссия стремится теснее связать иммиграционную политику с политикой развития. Влияние этих мер анализируется ежегодно, начиная с 2004 года, в годовом докладе о сотрудничестве ЕС с третьими странами.

Направление дальнейших действий

Исследование выявило очевидное отсутствие достоверных и сопоставимых данных на уровне ЕС. Поэтому Комиссия планирует в будущем расширить консультации и обмен информацией в рамках ЕС. В частности, она рассматривает возможность создания постоянной структуры с соответствующей правовой базой с целью мониторинга и анализа явления миграции и убежища в его различных измерениях (политическом, правовом, демографическом, экономическом и социальном). Кроме того, Центр информации, обсуждения и обмена данными о пересечении границ и иммиграции ( Cirefi ) создал систему раннего оповещения для обмена информацией о тайной иммиграции и маршрутах, используемых контрабандистами людей. Эта обновляемая система будет доступна в Интернете для национальных служб, занимающихся миграционными потоками. Сеть Национальных координаторов по интеграции недавно создала программу работ по обмену информацией и передовым опытом в трех областях:

  • представление вновь прибывших иммигрантов;
  • обучение языкам;
  • участие иммигрантов в общественной, культурной и политической жизни.

Комиссия планирует также разработать новые инициативы по иммиграционной политике. В отношении легальной иммиграции она считает, что необходимо решить, следует ли регулировать допуск экономических мигрантов на уровне ЕС и следует ли сохранить принцип приоритетности Сообщества в отношении внутреннего рынка труда. Необходимо также проанализировать степень гармонизации и масштаб легальной иммиграции. Комиссия считает, что должны применяться два базовых принципа:

  • Конституция, которая утверждает полномочия ЕС в вопросах миграционной политики, но оставляет за государствами-членами право принимать решения о количестве мигрантов, которых они будут допускать на свою территорию;
  • всякая мера, принятая в этой области, должна основываться исключительно на критерии добавленной стоимости для ЕС.

Чтобы ответить на эти вопросы, Комиссия в начале 2005 года открыла консультации, представив «Зеленую книгу» о подходе Сообщества к управлению экономической миграцией.

Что касается мер, которые должны приниматься для управления легальной иммиграцией, Комиссия считает, что исследование связей между легальной и нелегальной иммиграцией показывает, что регуляризацию не следует рассматривать как способ управления миграционными потоками. Поэтому Комиссия рекомендовала бы избегать широкомасштабной регуляризации или ограничивать ее самыми исключительными случаями. Комиссия полагает также, что усиление интеграции граждан третьих стран, законно проживающих в государствах-членах, является крайне важной целью для ЕС. Eвропейская политика занятости создает основу для улучшения интеграции в рынок труда с целью снижения уровня безработицы среди иммигрантов. Комиссия подчеркивает также, что желательно добиться дальнейшего прогресса в содействии мобильности граждан третьих стран и признании их профессиональной квалификации в ЕС.

Исследование демонстрирует, что в ЕС, вероятно, существует определенный уровень нелегальной миграции. Поэтому Комиссия подчеркивает, что борьба с нелегальной иммиграцией должна оставаться неотъемлемой частью управления миграцией. Эти усилия должны начинаться с превентивных мер и устранения главных стимулов, таких как необъявленная работа. Комиссия хотела бы также разработать политику Сообщества по возвращению, нацеленную на долговременную реинтеграцию нелегальных иммигрантов в стране происхождения или проживания.

Наконец, Комиссия намеревается усиливать сотрудничество со странами происхождения и транзита с целью сокращения потоков нелегальной иммиграции. Она предлагает наладить партнерства, учитывающие интересы и ожидания двух сторон, а также собрать воедино всю имеющуюся информацию о каналах легальной миграции, доступных гражданам третьих стран. Комиссия предлагает разработать программы обучения в странах происхождения, которые помогут гражданам третьих стран приобрести навыки, нужные Европейскому Союзу.

Справка

В Сообщении изложены результаты исследования связей между легальной и нелегальной иммиграцией, проведенного по поручению Европейского Совета (заседание в Салониках, июнь 2003 г.). Европейский Совет заключил, что Европейскому Союзу необходимо исследовать «легальные средства для миграции граждан третьих стран в Союз, учитывая возможности приема государств-членов, в рамках расширенного сотрудничества со странами происхождения». В развитие исследования Комиссия 11 января 2005 года начала публичные консультации, опубликовав «Зеленую книгу» о подходе ЕС к управлению экономической миграцией.

АКТЫ, СВЯЗАННЫЕ С НАСТОЯЩИМ АКТОМ

«Зеленая книга» Комиссии от 11 января 2005 года о подходе ЕС к управлению экономической миграцией [COM(2004) 811 final – в «Официальном вестнике» не опубликована]
Эта «Зеленая книга» призвана инициировать дебаты между европейскими институциями, государствами-членами и гражданским обществом с целью создания законодательной базы Сообщества для допуска экономических мигрантов.

Сообщение Комиссии Совету, Европейскому Парламенту, Европейскому социально-экономическому комитету и Комитету регионов от 3 июня 2003 года об иммиграции, интеграции и занятости [COM(2003) 336 final - Official Journal C 76 of 25.3.2004]
В Сообщении детально изложены руководящие принципы и приоритетные действия, предлагаемые Комиссией для содействия интеграции иммигрантов. Внимание акцентируется на их интеграции в рынок труда с целью разрешения проблемы старения населения и содействия достижению целей Лиссабонской стратегии.

Предложение по комплексному плану борьбы с нелегальной иммиграцией и торговлей людьми в Европейском Союзе [Official Journal C 142 of 14.6.2002]

Сообщение Комиссии Совету и Европейскому Парламенту об общей политике по нелегальной иммиграции [COM(2001) 672 final - в «Официальном вестнике» не опубликовано]

Дата последнего изменения: 3.12.2007